公安局严打活动的目的目标

公安局严打活动的目的目标

2005年1月湖北警官学院学报Jan.2005

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第1期!总第82期JournalofHubeiPoliceOfficerCollegeNo.1!Ser.No.82

公安∀打击与防范#公共政策分析

刘立群

(中国人民公安大学,北京!100038)

!!摘!要公共政策分析是一门在辩论和公共讨论时运用多种调查方法,严格地评价和交流政策及相关知识的应用社会科学学科。对公安工作中的打击与防范进行公共政策分析,有助于提高公安工作决策的科学性以及管理体制的规范性。

关键词公安打击;公安防范;公共政策分析

中图分类号D631.4!!!!文献标识码A!!!!文章编号1009-2048(2005)01-0053-06

Thepublicpolicyanalysison∀beatingandbeingonguard#

inthepublicsecurity

LiuLiqun

(ThePeople∃sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Abstract:Thepublicpolicyanalysisisanappliedsociologicalstudythatappliesvariousinvestigativemethodstocreativelyandstrictlyevaluateandexchangeknowledgeaboutrelevantpoliciesinpublicdiscussionanddebates.Toconductpublicpolicyanalysison∀beatingandbeingonguard#inthepublicsecurityworkisofhelptomakethedecision(s)ofthepublicsecurityworkmorescientificandtheadministrativesystemmorestandard.

Keywords:beatinginthepublicsecuritywork;beingonguardinthepublicsecuritywork;thepublicpolicyanalysis

!!对公安∀打击与防范#进行政策分析的意义

在于:首先,进行公安政策研究需要大量的现代化科学技术知识和手段,将公共政策分析理论与方法引入,分析论证公安∀打击与防范#政策十分必要。其次,运用公共政策分析理论与方法分析公安∀打击与防范#政策,可以提供新思路,有助于分析问题,发现问题,并寻找解决出路。第三,将公共政策分析理论与方法引入公安工作政策分析,提高各种先进知识在各项决策过程中的作用,是实现公安决策过程现代化的需要。!!一、公安∀打击与防范#公安政策分析(一)国家有关公安∀打击与防范#的方针、政策及部署

公安打击工作以公安∀严打#为代表。我国把∀严打#及专项行动上升到政治高度,看作是

收稿日期2004-05-14

∀专政#,是与犯罪之间的∀斗争#。1983年7月19日,在首次开展∀严打#前,邓小平同志在同公安部负责同志谈话时指出∀解决刑事犯罪问题,是长期的斗争,需要从各方面做工作。现在是非常状态,必须依法从重从快集中打击,严才能治住。搞得不疼不痒,不得人心。我们说加强人民

民主专政,这就是人民民主专政。#随后,中共中央和全国人大常委会正式作出在全国开展∀严打#斗争的决定,并把∀依法从重从快严厉打击#严重刑事犯罪作为∀严打#方针固定下来。

我国公安机关开展全国性∀严打#斗争的一般运作过程及构成要素包括:党中央、国务院根据全国社会治安状况及经济、社会发展需要而作出决策,并制定明确的方针、政策和原则;全国人大及高法、高检完善法律、法规或作出司法解释;公安部贯彻党中央、国务院的决策作出统一部署和要求;各

作者简介刘立群(1976-),男,河北石家庄市人,中国人民公安大学行政管理硕士研究生。研究方向:治安管理与安全防范。!中共中央文献编辑委员会.邓小平文选.北京:人民出版社,1993年版,第三卷第34页。

级党委、政府及其公安机关层层发动落实;检察院、法院及司法部门与公安机关密切配合,协调行动,形成∀严打#斗争合力;我国公安机关开展的∀严打#行动和专项斗争的起始、阶段、步骤、结束及时间要求,一般都有明确的统一部署。按时完成∀严打#和专项治理任务,总结、宣传和展示∀严打#与专项治理成果,开始转入正常的警务工作秩序或轨道,可见,我国的∀严打#斗争是一个系统工程。

相形之下,国家对公安防范工作的重视程度、政策导向、工作部署就及以∀严打#为代表的公安打击工作;事实上,可以客观地说,对公安防范工作仅仅停留在书面和口头上提出,处于不断弱化的状态。

(二)国家历次严厉打击战役的回顾与反思根据1979年底党中央召开的全国城市治安会议的统一部署,1980年全国各地集中时间,集中力量,以整顿大中城市治安为重点,有计划有步骤地打击各种刑事犯罪,落实综合治理措施,打击与改造相结合,治标与治本相结合,积极开展了打击刑事犯罪分子、整顿城市治安的行动。1983年8月,为了迅速扭转当时社会治安的不正常状况,党中央作出了&关于严厉打击刑事犯罪活动的决定∋,决定以∀三年为期#,组织三次战役,按照依法∀从重从快,一网打尽#的精神,对刑事犯罪分子予以坚决打击,在全国范围内掀起了大规模的∀严打#斗争。自1986年∀严打#斗争暂告一个段落之后,各地结合实际,针对不同时期突出的犯罪问题和治安问题,公安机关坚持∀严打#方针,积极开展专项打击和治理行动,专项斗争从未间断,为维护社会政治稳定和治安稳定作出了不懈努力。1996年4月,为坚决打击犯罪分子的嚣张气焰,迅速扭转当时一些地区社会治安不好的状况,党中央决定在全国统一开展为期三个月的∀严打#斗争,为实施∀九五#计划和2010年远景目标开好局、起好步,创造良好的社会治安环境。2001年4月,根据党中央、国务院的部署,公安机关在全国范围内又开展了为期两年的声势浩大的∀严打#整治斗争。

近几年来,全国公安机关还连续进行严厉打击行动的专项斗争,如:1998年的∀打击盗抢机动车#行动;1999年的∀追逃#战役;2000年的∀打击人贩子、解救被拐卖妇女儿童#行动,2000年12月公安部部署全国公安机关开展的∀打黑除恶#

!沈阳公安网

专项斗争;2001年,在公安部党委的统一部署下,

全国公安机关展开的∀严打#整治斗争第二条战线(((∀治爆缉枪#专项行动;2003年,全国公安机关继续深入开展严打整治斗争,组织开展指纹破案会战、网上追逃、∀打黑除恶#、打击街头抢劫抢夺等一系列专项斗争和区域性整治行动。

诚然,上述一系列的公安打击战役都取得了有目共睹的成绩,得到了党中央、国务院的充分肯定,受到了社会各界和广大人民群众的广泛赞扬。但应当清醒地认识到,这是在党中央、国务院的部署之下,在国家政策对公安打击工作大力倡导和支持之下取得的。相形之下,国家政策对切实落实和大力开展公安防范工作的倡导和支持表现在哪里呢?这是一个值得反思的问题。

(三)公安严厉打击的成效分析

从改革开放以来的治安实践来看,虽然在公安机关的社会治安控制之下,尤其在公安打击工作之下,各个时期都取得了一定的成果。但是,从来没有达到过一个具有长期稳定性的整体的理想效果。例如:20世纪80年代初期,针对全国范围内的社会治安的非正常状况(1981年全国刑事犯罪案件达89万多起,形成了我国建国以来的第二个犯罪高峰),全国人大和国务院提出了∀三年严打、三个战役#的方针,布置了全国性的严打战役,并提出了通过∀严打#,实现社会治安根本好转的目标。后来的事实证明,虽然在∀严打#期间刑事发案率明显下降,社会治安秩序恢复正常,但并没有达到∀根本好转#的目标。几年之后,一度下降的刑事犯罪率迅速反弹回升,到了1989年,全国刑事犯罪案件达200万起,比社会治安非正常时期高峰点的1981年还要高出一倍多,而且案件性质趋于暴力化;到了1991年,全国刑事犯罪的立案数高达236万起,1998年全国刑事犯罪立案亦达200万起,而其中暴力性犯罪案占47%左右,与1997年相比,发案率上升23%。

2004年2月23日,公安部新闻发布会通报了2003年以来公安机关打击犯罪等情况:2003年,全国公安机关共立刑事案件439.4万起,与2002年基本持平,其中爆炸、投放危险物质、放火、强奸、杀人、抢劫等严重刑事犯罪案件分别比2002年下降32.3%、29.7%、24.5%、9.6%、7.2%、4.2%。从总体上看,刑事案件大幅度上升的势头得到初步遏制。但是,尽

管在这些∀辉煌#的统计数字面前,依旧无法否认这样一个客观现实,也就是片面强调公安打击的∀负面#结果:为期两年的全国公安严打整治斗争仍旧未能遏制住侵财犯罪案件的上升和刑事案件的依然高发,特别是那些时有发生的重大恶性刑事案件。

(四)国家政策对公安∀打击与防范#的导向性影响

只要认真研读一下历年来的国家有关公安∀打击与防范#的政策、决策及会议文件、精神等(由于篇幅所限,本文不能将这些相关政策一一列出),就会发现其中存在的共同问题所在:国家政策导向与侧重存在一定问题;国家政策与决策存在向公安打击∀一边倒#问题,对打击工作频繁而细致地倡导、布署和落实;相比之下,明显缺乏对公安防范的导向和侧重,仅仅是口头或书面提出防范的重要性,仅此而已。

国家政策导向对公安打击工作的侧重,必然影响公安∀打击与防范#两方面工作的正常开展,造成如下局面:

其一,公安打击行动不断,使公安基层无暇顾及防范工作。坚持严厉打击的方针是维护社会治安定稳定的重要措施,专项斗争、统一行动也不失为解决一些突出治安问题的重要手段,但是,组织专项斗争、统一行动应当有节奏,科学合理,应当给基层以调整的时间。而现在的情形是,公安部刚部署完一个行动,各省公安厅或市、县公安局又部署一个,这边的行动没搞完,那边的行动又要开始,而且都要求要有突出成果,使基层只好忙于应付,有时为完成任务,有些素质不高的基层领导还以上报虚假数字来蒙混。这必然造成基层根本无暇顾及公安防范工作的后果。

其二,计划与组织∀重打轻防#。在公安严打整治中,诸警种合成参战,严打整治目标清晰、明朗、简约,严打整治所运用的手段包揽着从行政的到刑事的、从公开的到秘密的绝大部分公安工作措施,并在党委、政府的领导、支持和协调之下,有关职能部门共同参与,组织工作严密,工作对象是什么,用什么措施、手段,有什么工作要求,诸警种如何联手发挥优势,跨辖区的怎么协作、如何算达到打击整治目标等等,都通过工作调查摸底、信息工具。公安决策者在决策过程中应广泛应用各种

反馈,由有关部门制定细之又细的工作实施计划。

而公安防范工作在这些方面却都远远不如打击工作,其结果是可想而知的。

其三,工作落实与检查∀重打轻防#。各级公安机关对打击布置的严密而又具体,几乎将全部的力量都放到了打击整治的行动中,而对公安防范等各项措施仅仅是提提而已,落实的问题往往仅停留在口头上;上级在部署行动时,虽然也都强调要针对问题建章立制,做好防范工作,但实际上,对这方面的检查和落实却抓得比较松,基层也没有太多时间和精力抓这方面的工作;表现为上级机关对公安打击检查得认真而又仔细,而对公安防范措施则放在一边。因此,公安防范工作没有得到落实。

当然,倡导和支持公安∀严打#及各项打击工作并没有错误,不能说政策导向有问题,只能说政策缺乏相应的对公安∀防范#实质性地倡导和扶持,应该在坚持公安打击工作的同时加大对公安∀防范#的政策导向、工作布署和落实,切实加大公安∀防范#的力度。!!二、对策

(一)增强国家公安政策和决策的科学性应将治安效益理论引入公安决策,增强国家公安政策和决策的程序与方法的科学性。公安决策是国家机关的重要职责,贯穿于公安活动的整个过程。公安工作涉及面广、覆盖面宽、情况复杂、矛盾众多,政策性、随机性、时间性强,客观制约因素多。公安决策正确与否,关系到各行各业、千家万户的安全利益,关系到治安大局的稳定。随着社会主义市场经济体制的建立,社会治安工作和现代警务管理面临的新情况问题层出不穷,越来越需要公安决策从传统型、经验型向科学型转变,提高决策的科学化、民主化和现代化。

国家公安政策和决策的决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤,是决策过程客观规律的表述。公安决策程序包括:确立公安决策目标;拟定公安决策方案;抉择公安决策方案;实施公安决策;追踪公安决策。国家公安政策和决策的决策方法是公安决策者进行科学决策的重要手段和决策方法,做到定性分析与定量分析相结合。

!孙晓东、刘阳怀.当代公安决策学.北京:中国人民公安大学出版社,2001年版,第158页。

将治安效益理论引入公安决策,是规范公安决策行为,实现公安决策程序与决策方法科学化的重要手段。将治安效益作为公安决策的重要依据。公安决策从本质上来说,是根据防范和打击犯罪、同治安灾害事故作斗争及治安管理的需求,准确地掌握和运用公安信息,产生公安对策的过程。治安效益作为反映公安工作满足人民群众治安需要程度的重要形式,属公安信息范畴,将其引入公安决策领域,并不断强化,对于促进公安决策程序和方法科学化,促使公安决策由经验型向科学型转化具有十分重大的意义。公安对策正确与否的检验标准在于公安实践,而公安实践的估价形式表现为治安效益;公安对策指导公安实践,公安实践带来治安效益,治安效益反馈到决策环节,检验和修正决策方案,为再决策提供重要依据。治安效益既是公安决策的归宿,又是公安决策的前提,决策层必须不断根据治安效益的反馈修订对策。同时,治安效益对治安成果所作的∀效率评价#和∀作用评价#,能够作出定量、定性分析,以定量分析和定性分析相结合的原则,建立评估治安效益的公安决策方法体系和指标模型,有利于在决策程序中进行全面的分析研究、比较判断,最后作出科学的决策。

社会治安政策的制定与选择,要符合效益最大化的原则。对于制定的每一项治安政策,都要进行∀成本收益#分析,力争使治安政策取得最大实际效果。对于投入的治安资源,要全面衡量各方面的需求,力争使每一份投入都能够取得最大最多的治安效益和社会效益。另一方面,对治安资源的投入也要全面规划、统筹分配,按照当地政府财政、社会和群众能够实际承受的限度来获取治安资源,按照某地某时社会治安实际状况来妥善分配、配置治安资源,最大限度地克服∀成本递增#带来的影响。同时,从经济学的角度讲,一定的投入可以产生数倍的产出。比如:及早进行治安防范资源的投入,必定可以产生出更大的治安效果。因此,治安防范必然胜于∀亡羊补牢#。这也是∀打防结合,以防为主#的经济学解释。

总之,将治安效益理论引入公安决策程序与决策方法,增强其科学性,对正确定位和落实公安∀打击与防范#工作,切实加强公安防范工作意义重大。

(二)增强国家公安政策和决策体制的科学性国家公安政策和决策体制,是指为了实现公安决策的民主化、科学化,由承担决策任务的机构和人员所形成的组织体系和运行机制。它主要涉及公安决策任务由哪些机构和人员承担,这些机构和人员各自承担何种决策权及决策范围,配备哪些人员及技术装备,以及他们之间的相互关系如何,等等。它是根据政治、经济和社会发展的需要,通过一定程序,将公安组织体系中各层次、各部门在公安决策活动中的关系制度化的表现形式,也是其在整个公安决策过程中决策权限、组织形式、机构设置、调节机制、监督方法等的总称。

我国现代公安政策和决策体制主要由公安信息系统、公安智囊系统和公安决断系统三部分构成,它们相互分工合作,形成一个有机的整体。信息系统依靠其独有的先进信息技术、高素质的信息工作人员、庞大的信息网络为决断系统和参谋系统提供及时、全面、可靠的信息;智囊系统充分发挥专家集团的群体智慧,拟定科学、可行的方案,对备选方案进行可行性分析,为决断系统提供决策参考意见;决断系统是在两个系统的协助之下做出决定,制定详细计划,并组织实施。各个系统围绕着一个整体目标团结协作,保证了决策的科学性和民主性,为有效发挥公安机关的职能作用创造了条件。公安信息系统是由从事公安信息处理工作的部门、人员、设备和相应的程序组成,专门为相关决策系统提供信息服务。它是现代化决策者科学决策必不可少的后盾和物质基础。在公安决策过程中,公安信息系统在决策中枢系统(((决断系统的领导下,从全局出发,依靠公安机关的庞大情报机构和分布广泛的信息源及网络,收集和处理全部公安信息;利用内部和外部的信息机构加工处理相关信息,分析各种社会现象和组织现状,判断其未来发展趋势;通过公安机关内部的信息传递通道,及时将信息传递到相关部门,支持公安机关的各种活动,辅助决策机构进行预测、制定决策,以期达到公安机关战略和战术上的目标。公安智囊系统,又称公安参谋系统,它是在决策中枢系统的领导下,对决策中枢系统服务的系统,主要由专家学者以及经验丰富的行政官员组成,主要任务是调查研究,分析决策的环境与条件,进行科学预测,拟定各种可行方案,并对这

!孙晓东、刘阳怀.当代公安决策学.北京:中国人民公安大学出版社,2001年版,第60-61页。

些方案进行分析、论证、评估,拿出取舍选择的意见或者建议,辅助中枢系统决策。公安决断系统是指由拥有公安决策权的公安领导机构及其公安领导者所构成的现代公安决策体系的核心系统,信息系统和智囊系统是辅助部门,从事决策活动的基础工作,为决断系统的科学决策服务。决断系统既领导其他部门进行决策活动,独自对决策方案择优选择;又领导组织决策方案的具体实施,对整个决策活动负责,是整个决策体制的核心。

笔者认为,应当不断强化国家公安政策和决策的决策体制的创新、科学化和现代化,这对于公安∀打击与防范#工作正确开展,切实落实公安防范工作同样意义十分重大。

首先,国家公安政策和决策的决策体制创新和科学化,应充分借鉴西方现代科学决策理论,尤其是其中的效益原理理论。在当代决策科学中,追求效益的原理是至关重要的。科学化的决策不仅仅表现在决策的成效,也就是说不能仅仅以正向还是负向来衡量决策是否科学,而且在正向效果中还要看是否以最小的代价,换取最大效益。公安决策的效益具有潜在性、间接性、综合性的特点。公安决策的效果一般不表现于直接创造价值,而是表现于避免损失、挽回损失,在于通过维护社会公共安全对社会发展的每个领域起到保障和促进的作用。决策目标既要能够把潜在的、间接的效益明确化,甚至定量化,又要体现出目标的多元化。做好了这项工作既有利于检验和评估各项决策的效益,又有利于调动公安民警的积极性。其次,改革公安决策的体制,实行顾问与智囊参与制。一些国家实行的科学顾问和民间智囊团在参与政府政策的制定过程取得了成功。我国认同∀实践标准#,提出建立社会主义市场经济、实行∀依法治国#等重大决策,都有科学家参与论证的功劳。我们的传统决策方式,如:集体讨论,首长集中;会议讨论,主席团集中;提出草案,多数通过等,都是含有民主性和科学性的做法。而现在的问题是最大限度地提高决策层的科学水平,就需要吸收有高深造诣的科学家参与民主决策过程。建立智囊式的顾问组织,有利于进行不受长官意志影响的科学论证。当然,现在的公安科教战线能从多大程度上提供够资格的科学家、顾问还是个现实问题,

但是这个目标、这条道路是可行的。

第三,决策过程现代化是几乎所有发达国家采取的措施。以美国为例,从国家政策到私人企业政策的制定,都以详尽的政策报告为基础,以听证会为主要公开审议形式,以专家会商为核查手段。这些分析的重点是:是否最大限度地利用了预算,是否综合考虑了各有关利益集团的利益以及同现行法律的关系。因此,我们在社会主义现代化建设的过程中应对此有足够的认识,尤其对公安决策过程现代化问题应予以高度重视和重点研究。

(三)加强对公安防范的政策导向

国家公共政策与决策具有三大功能:导向功能;利益分配功能;规制功能。一般来说,国家公共政策与决策的导向功能可能是正面的也可能是负面的,公共政策对利益的分配可能是公平的也可能是不公平的,公共政策的规制既可能释放社会发展的活力,也可能成为阻碍因素。

笔者认为,国家公共政策与决策应在以下方面予以注意:首先,应高度重视国家政策与决策对公安∀打击与防范#工作的导向性影响,对公安∀打击与防范#政策和决策作相应的研究和调整,使其更为科学和全面,切实加强对公安防范工作的侧重力度,并引导公安∀打击与防范#工作走向更为正确和良性的轨道。其次,给予公安防范以政策指引、导向和侧重,加强公安防范工作。国家应给予公安防范工作以大力的政策指引和导向,强化落实防范工作措施,遏制住犯罪率上升的势头。笔者建议国家有关部门是否可以考虑将∀大力倡导公安防范工作#(((可以称为∀公安严密防范#或∀严防#,作为国家的一个大政方针,与∀严打#一样,与之并行,予以大力倡导和施行,以期达到与∀严打#一样的力度和效果,使公安∀打击与防范#在工作中得到正确定位和实现。

在国家政策给予防范工作以导向和支持方面,英国是一个成功的范例。与西方主要发达国家犯罪难以控制的局面相比,英国社会秩序比较稳定,公众安全感较强。1997年英国政府换届时,工党政府提出了∀消除犯罪因素#的口号,1998年政府又根据这个口号发布了一项法规,把防范、减少犯罪、暴乱及治安案件作为目标,要求

!(美)安塞尔%M%夏普、查尔斯%A%雷吉斯特、保罗%W%格兰姆斯.社会问题经济学(第十五版).北京:中国人民大学出版社,2003年版,第86页。